Conseil d'Etat assemblée, 22 juin 1951, affaire Daudignac

Apport de l'arrêt

Il n’est possible pour un maire de décider de soumettre à autorisation sur le territoire de sa commune l’exercice de la profession de photographe filmeur. Dans les années 1950 ça c'était beaucoup répandu, certains maires dans des lieux un peu plus touristiques ont décidé de réglementer l’usage de cette profession et l’ont soumis à autorisation.



Le Conseil d'Etat dit qu'il n’est pas possible, pour une autorité de police, d’instituer un tel régime d’autorisation.

Conseil d'Etat assemblée, 19 avril 1991, arrêt Belgacen et arrêt Mme Babass

C'est la 1ère fois que le Conseil d'Etat va ainsi contrôlé par rapport à l'article 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme.

Faits

Dans ces deux affaires là, comme dans toute évolution de la Jurisprudence, il y a eu une expulsion qui ne prenait pas en compte l'article 8, à savoir une inadéquation entre la mesure et vie familiale. Le Conseil d'Etat pose le principe tout de même qu'il faut une proportionnalité.

Arrêt qui marque le tournant.

Conseil d'Etat assemblée, 1938, Affaire de la cartonnerie Saint-Charles

A rapprocher de l'arrêt : Conseil d'Etat, 30 novembre 1923, arrêt Couiteas

Il s’agit dans les deux affaires du même problème : une décision de justice ordonne l’évacuation d’une propriétaire privée.

Dans la première affaire c’est une grande propriété foncière en Tunisie alors qu’elle n’était pas indépendante, dans le second cas c’est une décision de justice d’expulsion des grévistes d’une usine.

Dans les deux cas on va considérer que le fait que le maire n’ait pas pris les mesures permettant d’exécuter la décision de justice n’est pas fautif : la carence n’est pas fautive parce qu’il y avait des troubles à l’ordre public qui pouvaient justifier la non exécution de cette mesure.

Dans ces affaires là on a refusé d’engager la responsabilité de la commune pour une faute qu’elle aurait commune du fiat de sa carence. Mais le CE considère que cette carence n’est pas fautive en raison des troubles à l’ordre public que l’exécution de la décision de justice aurait causé.

Dans l’affaire Couiteas, toute la population dite « indigène » conteste cette extrêmement importante propriété foncière, il y a des mouvements de population ; la propriété étant occupée par ces personnes, Couiteas obtient l’expulsion par la justice mais les autorités de police refusent, en raison du trouble que cela causerait, d’exécuter la mesure : la carence n’est pas fautive.

Idem dans la cartonnerie Saint-Charles : expulser des grévistes aurait causé un trouble tel que le maire est autorisé à ne pas faire exécuter la décision de justice. On ne peut donc pas engager la responsabilité des autorités publiques pour faute, mais cela dit c’est un cas où la responsabilité peut être engagée en l’absence de faute.

Conseil d'Etat assemblée, 1995, arrêt Commune de Morsang sur Orge et arrêt ville d’Aix en Provence

Deux arrêts du même jour.

« Considérant qu’il appartient à l’autorité investit du pouvoir de police municipal … que le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l’ordre public … que l’autorité investit du pouvoir de police municipal peut même en l’absence de circonstances locales interdire … »  (cf. arrêt pour citation).

Deux points essentiels :

1. le respect de la dignité de la personne est une composante de l’ordre public
2. même en l’absence de circonstances locales.

Ici on est dans une situation différente de la jurisprudence Lutétia. Le pouvoir de police peut intervenir au nom de la préservation de la dignité humaine et peut le faire indépendamment des circonstances locales.

L’arrêt est rendu sur les bases des conclusions Frydman, revue française de droit administrative. Le
commissaire du gouvernement fait référence à la jurisprudence Lutétia. Le pouvoir de police qui se déduit de cette jurisprudence Lutétia préserve la moralité publique a pour objet la prévention des atteintes publiques au minimum d’idée morale dans la population.

• Pour lui la dignité de la personne humaine est une des idées morales admise dans la société française, principe constitutionnel et idem au niveau européen.
• On l’a vu aussi dans les lois bioéthiques. Dans la première décision sur la loi bioéthique du 27 juillet 1994, le conseil constitutionnel pour apprécier la constitutionnalité des lois bioéthiques se réfère à la première phrase du préambule de la constitution de 1946. L’idée est que vu ce qui vient de passer (nazismes, etc.), la sauvegarde de la dignité essentielle est essentielle. Le CC tire de la phrase « sauvegarde de la dignité humaine » pour ériger ce principe en tant que principe constitutionnel.
• Idem niveau européen, le principe de dignité s’appui sur l’article 3 de la CvEDH qui interdit la torture et les traitements inhumains et dégradants (torture au sens physique ou moral). L’article 2 également sur le droit à la vie ou l’article 4 qui interdit la servitude. Ces articles sont suffisamment essentiels pour que la CEDH en fasse des principes de référence.

Ces articles conduisent le CE à mettre en avant le principe de respect de la dignité de la personne humaine. Frydman souligne que l’ordre public doit intégrer cette composante nouvelle de principe de respect de la dignité de la personne humaine. Frydman souligne la réification de la personne humaine en soulignant que cette personne est rabaissée au rang d’objet en raison même de son handicap. Peu importe :

1. qu’il y ait l’accord de la personne concerné,
2. qu’il n’y ait aucun risque pour sa sécurité et
3. que ce soit est un moyen d’insertion sociale pour le nain car il y trouve un travail et une rémunération.

Ces trois éléments sont sans incidence sur ce que préconise Frydman, c'est-à-dire l’interdiction d’une activité qui réifie. « ce concept absolu ne saurait s’accomoder … sur son sujet ». « de par sa nature même … doit être placé hors commerce ».

Autrement dit, non seulement la préservation de la dignité de la personne humaine est d’ordre public mais aussi absolu, du coup ça ne se négocie pas localement. Par conséquent, les circonstances locales qui jouent dans la jurisprudence Lutétia par rapport à la moralité publique ne jouent pas ici face à ce concept absolu. Dans ses conclusion, Frydman prend des précautions et dit que la notion d’atteinte à la dignité de la personne est à entendre restrictivement, il faut éviter « toute velléité d’ordre moral … n’importe quoi ».

Cette jurisprudence a été très critiquée sur des plans différents. La majorité de ces critiques est sans doute assez fausse.

Pour généreuse et utile qu’elle soit, cette protection de la dignité de la personne humaine n’est pas sans risque de dérive, risque d’autant plus important que ce pouvoir de protection de police général est exercé par les maires. On peut se demander à cet égard s’il n’y a pas lieu de s’interroger sur l’autorité compétente pour prendre cette décision : ce n’est surement pas à des maires dans le cadre de leur pouvoir de police municipal que cela doit être interdit. Ici ce n’est pas tant la réponse que le lieu de la réponse que l’on peut critiquer. D’une part ce n’est pas la bonne instance, si tant est que ce soit interdit, et cette instance est sujette à la multiplication car on a 36 000 maires.

Deuxième critique dans un cadre plus anthropologique, c’est que dans l’affaire on ne réifie pas n’importe quelle personne mais une personne handicapée. Froment, 1996, revue de droit public : ici ce qu’on interdit est finalement est que l’on stigmatise ce handicap. Il y a une analyse intéressante entre le corps et la personne. Cette jurisprudence est invalidante pour les handicapés car elle stigmatise leur handicap et ainsi ne peuvent faire profit de leur handicap, alors même que ça leur permet une réinsertion par le travail.

Conseil d'Etat assemblée, 17 février 1959, arrêt dame Lamotte

Faits

la dame Lamotte avait vu ses terrains agricoles confiés à un autre agriculteur sous le fondement d’une législation pendant la Seconde Guerre mondiale qui permettait au préfet de prendre cette décision et qui excluait toute possibilité de recours.

Apport

l’arrêt ici utilise la notion de PGD a propos du droit au recours. Le droit au recours est considéré comme un PGD.

Conseil d'Etat assemblée, 26 octobre 1945, Aramu, p. 213

Le Conseil d’Etat utilise pour la première fois expressément le terme de "principe général du droit" même si, cependant, ce n’est pas la première fois que cette notion apparait dans sa jurisprudence.

Il s’agissait en l’occurrence de faire respecter les droits de la défense dans le cadre du pouvoir de sanction dont parfois dispose l’administration. C’est la garantie des droits de la défense donc ici. C’est effectivement un PGD, et le Conseil d’Etat impose le respect par l’administration. L'administration, si elle peut selon les textes disposer d’un pouvoir de sanction, elle peut utiliser ce pouvoir de sanction mais doit le faire en respectant les PGD qui s’imposent de manière générale à elle comme les droits fondamentaux. On verra souvent que les PGD dans leur contenu sont des droits fondamentaux.

Voir aussi :

• Conseil d'Etat (section), 5 mai 1944, arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier
• Conseil d'Etat, 20 juin 1913, Téry

Conseil d'Etat assemblée, 6 juillet 1973, arrêt Gauthier

La jurisprudence ici fait une exception à propose des annexes à la loi de finance : elle se fait reconnaître un statut particulier. Caractère obligatoire aux textes annexés à la loi de finance.

Conseil d'Etat assemblée, 5 mars 1999, arrêt Rouquette

Etait invoqué par le requérant en matière de sécurité sociale, affaire de RMI, un texte qui avait été discuté et amendé par le Parlement, qui avait été annexé à la loi sur les prestations sociales.

Mais le Conseil d’Etat a répondu que ce moyen n'était pas susceptible d'être retenu au contentieux, car simplement annexé à la loi : donc pas de valeur dans le cadre de son action. Ce moyen n’était pas susceptible d’être retenu au contentieux. Pas de valeur législative.

Conseil d'Etat assemblée, 11 décembre 2006, arrêt Conseil national de l’ordre des médecins, n° 279 517

Pose une solution un peu particulière.

Tant que la loi n’est pas ratifiée, c'est-à-dire tant que la période mixte s’étend, le gouvernement n’est pas obligé d’abroger une disposition illégale d‘une ordonnance puisqu’il n’a plus la possibilité de la modifier. Les dispositions législatives (cf. infra), le gouvernement ne peut laisser subsister des dispositions réglementaires illégales (cf. arrêt Alitalia).

Conseil d'Etat assemblée, 24 novembre 1961, arrêt Fédération nationale des syndicats de police

Le Conseil d’Etat pour la première fois sous l’empire de la Cinquième république accepte de contrôler la légalité d’une ordonnance de l’article 38 de la Constitution en adoptant le critère organique, assez classique.

Ici c’est différent de l'arrêt Rubin de Servens. On examine le critère matériel si c'est le Président de la République dans le cadre de l'article 16 de la Conclusion, mais ici dans l'arrêt du 24 novembre 1961 c’est le critère organique si c’est une ordonnance du gouvernement.

Conseil d'Etat assemblée, 2 mars 1962, arrêt Rubin de Servens

En général en droit français on considère que c’est plutôt l’analyse organique qui l’emporte et on se fonde sur l’organe qui adopte les normes. On a souvent considéré que la hiérarchie des normes répond à la hiérarchie des organes.

Dans cette décision le Conseil d’Etat a rendu une solution très différente et a considéré que lorsque le Président de la République dans le cadre particulier de l’art 16 était amené à exercer le pouvoir législatif, les actes qu’il adoptait étaient effectivement considérés comme disposant d’un rang législatif, de sorte qu’il échappe au contrôle du juge administratif.

En l’occurrence le Président de la République De Gaulle avait créé un tribunal militaire à compétence spéciale pour juger à la suite du putsch d’Alger un certain nombre de militaires qui avaient participé à ce putsch. Le Conseil d’Etat a refusé de se prononcer sur la légalité de cette décision, considérant qu’elle appartenait au pouvoir législatif, et que lui, Conseil d'Etat, contrôle l’administration.


Le Conseil d'Etat ne va pas connaître de cette décision vu que c'est un acte de Gouvernement. Il n'y a pas de contrôle des raisons d'y recourir, et des conditions. Mais quelle est la nature juridique des décisions prises en vertu de l’article 16 ? Le Conseil d'Etat va dire qu'il faut rechercher dans quel pouvoir exerce dans le cadre de l’article 16 le Président de la République : intervient-il dans le champ de l'Art. 34 du pouvoir législatif ?

• Si oui, sa décision est une décision qui ne peut être contrôlé car il intervient pour prendre une décision de nature législative.
• en revanche s'il prend une décision qui n'entre pas dans le champ de l'Art. 34, il entre dans le champ de compétence classique, et sa décision est donc réglementaire selon cela ça sera contrôlable par le juge administratif.

Le problème c'est qu'en général lorsqu'on recourt à l'art 16 c'est que la situation est tendue (par exemple en 1961) : le but est souvent de maintenir l'ordre, donc restreindre les libertés publiques, donc souvent c’est article 34 de la Constitution, car mettant en cause les garanties fondamentales du citoyen : donc pas possible contrôle du juge administratif.

Conseil d'Etat assemblée, 6 février 1998, arrêt Tête (conclusions H. Savoie)

M. Tête conteste la construction d’une bretelle d’autoroute autour de la ville de Lyon. Il contestait notamment la manière dont les marchés publics avaient été passé par la ville avec les entreprises et notamment avec celle chargée de mettre en place la bretelle et de la gérer.

Le contrat en cause était ce que l’on appelle non pas un marché public mais une concession de marché public. Les concessions en droit français n’étaient pas règlementées à cette époque. Par conséquence la décision de la commune de concéder la construction de la bretelle à telle ou telle entreprise est une décision individuelle. M. Tête attaque cette décision.

Dans la mesure où cette décision ne fait l’objet d’aucune réglementation, la commune passe le contrat en l’absence de toute réglementation. En revanche il existe des réglementations communautaires. Et M. Tête pense que la décision de choisir telle entreprise plutôt que telle autre est contraire à la directive. Il ne peut pas passer par la jurisprudence Palazzi ni par la jurisprudence Cohn-Bendit.

Malgré tout le Conseil d’Etat a accepté de faire évoluer sa jurisprudence Palazzi et a considéré qu’en l’espèce on pouvait contester non pas la jurisprudence individuelle mais qu’on pouvait mettre en cause la réglementation française qui consistait en une absence de réglementation, qui est en elle-même contraire à la directive donc.

C’est bien l’absence de réglementation qui est mise en cause : puisque c’est sur elle que la décision se fait, on remet en cause la jurisprudence Palazzi mais on ne remet pas en cause la jurisprudence Cohn-Bendit.

Conseil d'Etat assemblée, 22 décembre 1978, arrêt Cohn-Bendit (conclusions Genevois)

Faits : Etait en cause Daniel Cohn-Bendit qui avait fait l’objet d’une interdiction de séjour sur le territoire français, en s’appuyant sur le droit communautaire, puisque la liberté de circulation existait déjà.

Si Daniel Cohn-Bendit contestait la décision du ministre qui relevait de lever son interdiction préfectorale de séjour, le Conseil d’Etat a posé ici comme principe que les directives n’avaient pas d’effet direct par construction, qu’elles s’imposent aux Etats mais ne donnent pas d’effet direct aux individus. Et le recours de Daniel Cohn-Bendit a été rejeté sur le moyen qui avait trait à une décision administrative comme contraire à une directive. Il est impossible d’invoquer une directive pour contester une décision individuelle.

Le Conseil d’Etat dit que quand bien même une directive serait claire et encore dans le délai de transposition, elle ne crée pas de droit subjectif pour les individus et n’est donc pas directement invocable.

C’est une décision contraire à l'arrêt van Duynh de la CJCE.

Le Conseil d'Etat s'est sorti de cette contrariété avec l'arrêt Palazzi du 8 juillet 1991.

Conseil d'Etat assemblée, 28 février 1992, SA Rothmans International France (conclusions Laroque)

Le juge administratif accepte d’écarter une loi contraire à une directive communautaire. Ce que le Conseil constitutionnel refuse de faire, c'est-à-dire écarter une loi contraire à une directive, le juge administratif accepte de le faire. Le contrôle est donc a posteriori.

Dans un litige particulier on peut invoquer devant le juge le fait que la loi que l’on veut invoquer est contraire à n’importe quel règlement communautaire.

Conseil d'Etat assemblée, 8 février 2007, arrêt Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, n° 287110

Faits : Etaient en cause dans cette affaire des décisions administratives en matière de mines et de métallurgie. Etait en cause ici la transposition en droit interne d’une directive, transposée directement par un règlement administratif, et c’est ce règlement qui faisait l’objet d’une contestation devant le juge administratif par la société.

Dans le cadre des moyens soulevés par la société, la société invoquait notamment l’inconstitutionnalité de certaines dispositions du règlement. Aucune loi ne fait écran, simplement le règlement transpose une directive communautaire, qui est une norme internationale, et a priori le juge refuse de contrôler la constitutionnalité des dispositions du droit international et notamment du droit communautaire dérivé.

Conseil d'Etat assemblée, 8 mars 1985, arrêt M. Garcia-Henriquez

Le Conseil d’Etat considère qu’alors que les conventions internationales sont assez précises (ici conditions dans lesquelles on peut invoquer à l’étranger la protection consulaire de la France), et les conventions sont précises là-dessus, et M. Garcia-Henriquez considérait que le refus était contraire à la convention. Malgré tout le Conseil d’Etat ici considère que la convention en cause ici ne crée de droits et d’obligations qu’entre les Etats mais en revanche est dépourvu d’effet direct dans le chef des citoyens. La doctrine s’est interrogée sur cette disposition et manifeste un courant jurisprudentiel assez fort.

Le Conseil d’Etat considère qu’une norme de transposition interne est nécessaire pour qu’une convention s’applique aux citoyens. C’est un raisonnement contraire à celui de la Cinquième république car à partir du moment où une norme internationale est ratifiée, celle-ci s’applique.

Conseil d'Etat assemblée, 5 mars 2003, arrêt Aggoun, n°242860

Le Conseil d'Etat indique que c’est possible de vérifier la conformité d’une loi autorisant la ratification d’un traité par voie d’exception.

Voir aussi :

• Conseil d'Etat (Assemblée), 18 décembre 1998, arrêt SARL du parc d’activités de Blotzheim et SCI Haselaecker, pour la même décision rendue cette fois-ci suite à un contrôle par voie d'action.

Conseil d'Etat assemblée, 18 décembre 1998, arrêt SARL du parc d’activités de Blotzheim et SCI Haselaecker

Apport de l'arrêt : le Conseil d’Etat accepte de contrôler la régularité de la ratification d'une convention internationale.

Il s'agit ici d'un contrôle par voie d'action.

Mais que signifie contrôler la régularité de la ratification ? Il faut se reporter à l’article 53 de la constitution qui prévoit que les ceux des traités parmi les plus importants (traités de paix, commerce, relatif à l’organisation des rapports internationale, engageant les finances de l’Etat, etc.) ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.

C’est ici que la principale contrainte se situe. Ce que vérifie le Conseil d’Etat dans sa décision de 1998 est que la ratification qui a été donnée a bien été autorisée par une loi, et désormais le Conseil d’Etat accepte de vérifier que l'article 53 a bien été appliqué.

Cet arrêt est intéressant au plan constitutionnel parce que désormais l’intervention en matière diplomatique fait l’objet d’un contrôle du parlement.

Par ailleurs, l'arrêt refuse d’effectuer un contrôle matériel de la conventionalité des conventions (conformité d'une convention internationale à une convention internationale).

Voir aussi :

• Conseil d'Etat (Assemblée), 5 mars 2003, arrêt Aggoun, n°242860, pour la même décision rendue cette fois-ci suite à un contrôle par voie d'exception.

Conseil d'Etat assemblée, 30 mai 1952, arrêt dame Kirkwood

Lorsque ne se posait pas la question d’une éventuelle loi faisant écran, le Conseil d’Etat depuis la Quatrième république n’hésite pas à reconnaitre aux conventions internationales une force obligatoire en droit français.

C’est arrivé par la suite avec l’article 55 en 1958 mais aussi en 1989. La convention s’applique aussi au juge administratif, et il doit contrôler par exception.

Conseil d'Etat assemblée, 20 octobre 1989, arrêt Nicolo

Avec beaucoup de retard par rapport à la Cour de cassation, le Conseil d’Etat accepte effectivement de tirer les conséquences de la décision IVG du 15 janvier 1975 rendue par le Conseil constitutionnel.


Faits/contexte général : la question des élections du parlement européen.

Procédure : M. Nicolo avait contesté devant le juge administratif les conditions dans lesquelles s’étaient déroulées les élections des représentants de la France au Parlement européen.

Apport de l'arrêt: le Conseil d'Etat accepte de contrôler au cas par cas, par voie d'exception, la conventionnalité de la loi. C’est ici le premier contrôle (ici par voie d'exception) de la conventionalité de la loi par le Conseil d’Etat.


Voir aussi :

• La décision fondatrice : Conseil constitutionnel, décision du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse IVG
• Les équivalents de l'arrêt Nicolo rendus... :
• Par le juge constitutionnel : Conseil constitutionnel, décision du 21 octobre 1988, Election législative du Val d'Oise ;
• Par le juge judiciaire : Cour de cassation, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre.